Legge sui centri storici: due poteri su tre c'erano già

La legge sui centri storici approvata mercoledì 21 ottobre dalla Camera dei deputati consegna ai comuni tre poteri sui negozi e sulle botteghe: stabilire quali attività sono consentite, imporre distanze minime fra un esercizio e l'altro, fissare gli orari di apertura. Due di quei tre poteri i comuni li hanno già. Li ha scritti, quasi parola per parola, la legge annuale per il mercato e la concorrenza 2022, in vigore dal 31 dicembre 2023.

Il terzo — gli orari — è davvero nuovo. Ed è precisamente quello che il legislatore del 2023 aveva scelto di non toccare.

Il voto: 137 sì, zero contrari, 94 astenuti

La votazione nominale finale sulla proposta di legge A.C. 362-A, registrata al numero 97 nel resoconto della seduta 730, dice: presenti 231, votanti 137, astenuti 94, favorevoli 137, contrari 0. Approvata. Il testo passa ora al Senato.

Centotrentasette voti su 400 deputati: poco più di un terzo dell'Assemblea. L'intera opposizione si è astenuta, e il relatore di maggioranza lo ha rivendicato come un risultato. «Oggi la Lega voterà favorevolmente, insieme a tutto il centrodestra, ma con l'astensione di tutto l'emiciclo», ha detto in dichiarazione di voto Alberto Luigi Gusmeroli. «Questo è assolutamente un dato positivo.»

Il titolo ufficiale è «Disposizioni per la tutela e la valorizzazione delle attività commerciali e artigianali negli ambiti di interesse storico, culturale e paesaggistico dei centri storici». Primo firmatario Riccardo Molinari, capogruppo della Lega, con altri trentasette deputati del gruppo; relatrice Giorgia Andreuzza. Nei comunicati della maggioranza è «una svolta decisiva per tutelare e valorizzare gli esercizi di vicinato».

Quattro anni per cancellare 900 milioni

La legge sui centri storici è stata presentata alla Camera il 17 ottobre 2022: quattro giorni dopo l'inaugurazione della XIX legislatura. Si chiamava «Istituzione e disciplina delle zone del commercio nei centri storici». La X Commissione ha approvato gli emendamenti il 14 luglio 2026 e ha deliberato di riferire favorevolmente il 23 settembre. Dalla presentazione al voto d'Aula sono passati 1.465 giorni.

Il testo a fronte pubblicato dalla Camera mostra cosa è rimasto per strada. L'articolo 4 originario istituiva presso il Ministero dello sviluppo economico un fondo per la riqualificazione del commercio di vicinato nei centri storici dei comuni sotto i 5.000 abitanti, con «una dotazione di 300 milioni di euro per ciascuno degli anni 2023, 2024 e 2025»: novecento milioni. È soppresso. Al suo posto c'è una clausola di invarianza finanziaria, pretesa dalla Commissione Bilancio come condizione per il rispetto dell'articolo 81 della Costituzione.

Soppresso anche l'articolo 5, l'unico che prevedeva sanzioni: chiusura immediata dell'esercizio e multa «da 1.500 euro a 10.000 euro». Lo certifica il parere della Commissione Giustizia, che prende atto che «l'unica disposizione contenente sanzioni (…) non è più presente nel nuovo testo adottato dalla Commissione di merito». Via anche il regime autorizzatorio — domanda allo sportello unico, procedimento entro sessanta giorni, silenzio-assenso — e via l'obbligo per regioni ed enti locali di adeguarsi entro il 31 dicembre 2023.

In Aula il conto l'ha fatto Antonio Ferrara (M5S): «Siamo passati da 900 milioni ipotizzati a zero euro di nuovi finanziamenti. In compenso, sono rimaste le prescrizioni». Per Alberto Pandolfo (Pd), «dopo quattro anni, di quel fondo non resta assolutamente nulla».

Cosa resta: cinque articoli e nessun obbligo

Quello che resta della legge sui centri storici sta in cinque articoli, tutti facoltativi. I comuni «possono individuare» ambiti territoriali dentro il centro storico, sentite le organizzazioni delle imprese del commercio, degli artigiani e dei consumatori. In quegli ambiti «possono altresì vietare l'esercizio di determinate attività commerciali e artigianali, individuate con riferimento al tipo o alla categoria merceologica». L'articolo 4 elenca le prescrizioni adottabili «previa istruttoria e con regolamentazione soggetta a verifica periodica»: tipologie consentite, distanze minime, orari di apertura.

Il problema non è che la legge faccia poco. È che gran parte di quel poco è già legge.

La legge sui centri storici riscrive una norma del 2023

L'articolo 12, comma 3, della legge 30 dicembre 2023, n. 214 — la legge annuale per il mercato e la concorrenza 2022 — ha riscritto l'articolo 31, comma 2, del decreto-legge Salva-Italia del 2011. Il testo oggi in vigore su Normattiva, efficace dal 31 dicembre 2023, dice che la libertà di apertura di nuovi esercizi non copre i vincoli legati alla «salvaguardia della sicurezza, del decoro urbano o delle caratteristiche commerciali specifiche dei centri storici». E prosegue: «Per tali finalità le regioni, le città metropolitane e i comuni (…) possono prevedere, d'intesa con le associazioni degli operatori e senza discriminazioni tra essi, limitazioni all'insediamento di determinate attività commerciali in talune aree o l'adozione di misure di tutela e valorizzazione di talune tipologie di esercizi di vicinato e di botteghe artigiane, tipizzati sotto il profilo storico-culturale o commerciale, anche tramite costituzione di specifici albi».

Sono gli articoli 2 e 3 della proposta approvata mercoledì, con due anni e dieci mesi di anticipo. Lo stesso comma consente ai comuni di «promuovere percorsi conciliativi tra esercenti e proprietari dei locali, volti a evitare fenomeni di espulsione di operatori commerciali qualificati dai centri storici»: il caro affitti, cioè la causa che i deputati hanno citato per tutto il pomeriggio. Quelle disposizioni si applicano «decorsi quattro mesi» dall'entrata in vigore, dunque da fine aprile 2024.

Anche le distanze minime hanno già una porta aperta. La lettera a) dello stesso articolo 12 ha inserito nel decreto Bersani del 2006, fra i divieti di «distanze minime obbligatorie», la riserva «fatto salvo quanto previsto dal comma 2 dell'articolo 31» del Salva-Italia. Due poteri su tre, insomma, li ha concessi la legge sulla concorrenza — lo strumento nato per liberalizzare.

Nessuno, in Aula, l'ha ricordato. Nei resoconti della discussione l'articolo 31 del 2011 non compare mai, la legge 214 del 2023 nemmeno, e la parola «liberalizzazione» non viene pronunciata. Andrea Gnassi (Pd) ci è andato più vicino di tutti: «Questa legge dà ai comuni strumenti di circoscrizione, di limitazione, che in parte poi c'erano già (…) dà la possibilità di individuare ambiti — già i comuni lo possono fare». Mauro Del Barba (Iv) ha aggiunto che il testo non tiene conto «del fatto che già i comuni e le regioni si sono posti questo tema».

Gli orari: l'unico potere nuovo è quello che nessuno ha esaminato

Quando nel 2023 il Parlamento ha aperto quella porta, l'ha aperta per le aree e per le distanze. Non per gli orari. La lettera d-bis) dell'articolo 3 del decreto Bersani è ancora lì, intatta dal 2011, e dice che le attività commerciali «sono svolte senza» il vincolo del «rispetto degli orari di apertura e di chiusura, l'obbligo della chiusura domenicale e festiva, nonché quello della mezza giornata di chiusura infrasettimanale dell'esercizio». La legge del 2023 ha modificato la lettera b), sulle distanze. La d-bis), sugli orari, non l'ha sfiorata.

Fu invece l'articolo 31, comma 1, del Salva-Italia a renderla definitiva quindici anni fa, cancellando le parole «in via sperimentale» e il riferimento ai «comuni inclusi negli elenchi regionali delle località turistiche o città d'arte». La liberalizzazione degli orari nacque come esperimento per le città d'arte: nel 2011 diventò la regola per tutti. L'articolo 4 della legge sui centri storici la riapre proprio là dove era nata, senza però toccare la norma che resta in vigore.

È il punto che in quattro anni di istruttoria nessuno ha sollevato. Il dossier del Servizio Studi n. 295 del 20 luglio 2026, intitolato «Elementi per la valutazione degli aspetti di legittimità costituzionale», contiene la parola «orari» una volta sola, nella descrizione del contenuto dell'articolo 4. Nei due capitoli di analisi — competenze legislative e altri princìpi costituzionali — non compare. Il decreto Bersani non è citato; la lettera d-bis) neppure.

Il parere della Commissione Affari costituzionali colloca i nuovi poteri «nello spazio consentito dall'articolo 31, comma 2», descrivendolo come la norma che fa salva la possibilità di prevedere «aree interdette agli esercizi commerciali, ovvero limitazioni ad aree dove possano insediarsi attività produttive e commerciali». È una citazione esatta: del testo del 2014, sostituito il 31 dicembre 2023. E parla di aree, non di ore.

Infine la Commissione Politiche dell'Unione europea ha dichiarato il provvedimento compatibile con la direttiva 2006/123/CE sostenendo che «l'articolo 1 disciplina un regime di autorizzazione per le attività commerciali ubicate nei centri storici». Quel regime, però, era già stato abbandonato: lo scrive lo stesso dossier della Camera, secondo cui il nuovo testo «abbandona il regime autorizzatorio in favore di una potestà comunale di regolazione».

Cosa aspetta la legge sui centri storici al Senato

Il problema che la legge dichiara di affrontare è reale e misurato. Pandolfo ha citato le associazioni di categoria: oltre 150.000 negozi scomparsi fra il 2012 e il 2025, trentotto serrande in meno al giorno. Giorgio Lovecchio (Forza Italia) ha portato i dati Confcommercio: più di 99.000 attività del commercio al dettaglio chiuse in dieci anni, e nelle città analizzate si è passati da 9 negozi ogni 1.000 abitanti a 7,3. È la stessa aritmetica che questo giornale ha già incontrato negli affitti brevi che svuotano i centri storici e nella desertificazione degli sportelli bancari.

Resta un avvertimento scritto nei documenti della Camera stessa. Richiamando le sentenze della Corte costituzionale n. 104 e n. 165 del 2014, sia il dossier sia il parere degli Affari costituzionali precisano che l'esercizio concreto dei nuovi poteri «non potrà tradursi in divieti assoluti o in discriminazioni tra gli operatori». Con la 104 del 2014 la Consulta aveva bocciato una legge della Valle d'Aosta che vietava l'apertura di grandi strutture di vendita nei centri storici; con la 165 ha stabilito che la tutela della concorrenza «assume carattere prevalente e funge da limite».

Il Senato eredita dunque un testo senza fondi, senza sanzioni e senza obblighi, costruito su una facoltà in buona parte già vigente, con un solo potere nuovo e un'antinomia non istruita. Ha davanti poco più di un anno: la legislatura scade nel 2027. Alla proposta, per arrivare fin qui, ne sono serviti quattro.

Fonti: scheda e testi dell'A.C. 362 sul sito della Camera; dossier del Servizio Studi n. 295 del 20 luglio 2026; articolo 31 del decreto-legge 201/2011 su Normattiva.