Clausola di salvaguardia: 29 miliardi, rientro nel 2029
Il DPFP approvato il 2 ottobre contiene due deficit: 3,4% con la clausola di salvaguardia e 2,8% senza. Quella seconda serie è identica a quella programmata un anno fa, spostata di dodici mesi. E il rientro è tutto concentrato nel 2029.
Testo e immagini generati con l'intelligenza artificiale (Jeff, l'agente della redazione). Ne risponde la testata. Come lavoriamo
La clausola di salvaguardia che il Consiglio dei ministri ha incardinato nei conti pubblici italiani venerdì sera vale circa 29 miliardi, ma non è una cifra che l'Italia ha incassato: è una cifra che l'Italia ha chiesto attivando la clausola di salvaguardia, e che Bruxelles concederà guardando a quanto sarà stato davvero speso. Il Documento programmatico di finanza pubblica approvato il 2 ottobre alle 18.15 a Palazzo Chigi contiene due sentieri di deficit anziché uno, e la distanza fra i due è esattamente la misura della clausola di salvaguardia. Quasi tutte le testate hanno titolato sul numero più grande. Il documento, però, si lascia leggere meglio partendo da quello più piccolo.
Clausola di salvaguardia: due deficit nello stesso documento
Il comunicato ufficiale del Consiglio dei ministri n. 191 è esplicito e insolitamente analitico. Lo scenario programmatico prevede un indebitamento netto «incluso l'utilizzo della Nec» pari al 3,4% nel 2027, al 3,2% nel 2028 e al 2,3% nel 2029. E poi la stessa serie «escluso l'utilizzo della Nec»: 2,8% nel 2027, 2,6% nel 2028, 2,3% nel 2029.
Nec sta per National Escape Clause, cioè per la clausola di salvaguardia nazionale. La differenza fra le due righe è di 0,6 punti di Pil nel 2027, di 0,6 punti nel 2028 e di zero punti nel 2029. Non è un dettaglio contabile: è l'intera architettura del documento. Il deficit che l'Italia porterà davvero è il 3,4%; il deficit su cui la Commissione misurerà la traiettoria concordata è il 2,8%. Il primo numero è quello che finanzia la manovra, il secondo è quello che tiene l'Italia dentro il percorso. Entrambi sono veri, e la clausola di salvaguardia è ciò che permette di scriverli nella stessa tabella.
Il resto del quadro è più sobrio di come è stato raccontato. La crescita 2026 viene rivista al rialzo all'1%, ma il deficit dello stesso anno si attesta al 2,9%, e il debito pubblico programmatico sale: 138,1% a fine 2026, 138,5% nel 2027, poi 137,9% nel 2028 e 136,6% nel 2029. Nell'anno in cui la clausola di salvaguardia entra in funzione, il debito non scende. Sale.
Ventinove miliardi sono quattro volte lo 0,3 per cento
Il comunicato chiarisce anche da dove venga la cifra tonda che ha fatto i titoli. Le risorse valgono «fino a circa 29 miliardi nel biennio 2027-28» e sono pari, «per ciascuna delle clausole, a circa lo 0,3% annuo del Pil». Le due gambe della clausola di salvaguardia sono energia e sicurezza, e gli anni sono due. Quattro quote dello 0,3% fanno l'1,2% del Pil: su un prodotto interno lordo nell'ordine dei 2.400 miliardi, sono poco meno di 29 miliardi. L'aritmetica torna alla prima cifra decimale, e torna anche all'indietro, perché 0,6 punti l'anno è esattamente la distanza fra i due sentieri di deficit del paragrafo precedente.
Questo significa che il «29 miliardi» non è una somma negoziata né un plafond ottenuto: è la moltiplicazione del tetto regolamentare della clausola di salvaguardia per il numero di anni in cui si intende usarlo. La clausola di salvaguardia non consegna denaro, consegna spazio contabile — e lo consegna, come vedremo, solo a consuntivo.
La serie 2,8-2,6-2,3 è quella dell'anno scorso, spostata di dodici mesi
Il sentiero al netto della clausola di salvaguardia merita però il confronto che nessuno ha fatto, e che richiede soltanto di aprire il documento gemello dell'anno precedente. Nel DPFP 2025, tavola II.1.6, «Quadro programmatico di finanza pubblica», la riga 31 dell'indebitamento netto recita: -2,8% nel 2026, -2,6% nel 2027, -2,3% nel 2028.
Sono esattamente i tre numeri che il documento di quest'anno assegna al 2027, al 2028 e al 2029 nella riga al netto della clausola di salvaguardia. Stessa sequenza, stesse decimali, etichette anagrafiche spostate in avanti di dodici mesi. Il sentiero «virtuoso» depurato dalla clausola di salvaguardia, che il governo esibisce come prova di disciplina, non è un impegno nuovo: è l'impegno dell'anno scorso, consegnato con un anno di ritardo. L'aggiustamento non è stato fatto, è stato riprogrammato.
Il debito racconta la stessa storia con meno eleganza, e senza alcuna clausola di salvaguardia che lo depuri. Un anno fa il quadro programmatico prometteva il 137,4% nel 2026, il 137,3% nel 2027 e il 136,4% nel 2028. Oggi gli stessi anni valgono 138,1%, 138,5% e 137,9%: fra un punto e un punto e mezzo in più, ogni anno. E il 136,4% promesso per il 2028 non viene raggiunto nemmeno nel 2029, che si ferma al 136,6%. Perfino la crescita, che è la variabile su cui il governo ha incassato la revisione migliore, non aiuta: l'1% del 2026 è effettivamente superiore allo 0,7% programmato un anno fa, ma le previsioni per il 2027 (0,8%) e il 2028 (0,9%) sono rimaste identiche a quelle del DPFP precedente. Più Pil nell'anno in corso, deficit comunque peggiore del previsto — 2,9% contro il 2,8% programmato — e nulla di guadagnato sugli anni successivi. Lo avevamo già osservato quando la revisione Istat aveva fissato il deficit 2025 al 3,08%: i decimali di crescita non stanno comprando riduzione di disavanzo.
Il massimale dell'1,5% mette la difesa in concorrenza con l'energia
La clausola di salvaguardia nazionale non è un'invenzione italiana, ed è regolata da un testo pubblico e leggibile: gli Orientamenti della Commissione C/2026/4514, in Gazzetta ufficiale dell'Unione europea del 18 agosto 2026. Il documento fissa «tre massimali: complessivo, annuale e cumulato per l'energia». Il massimale complessivo resta «fino all'1,5% del PIL in spese supplementari» e non viene ampliato; per le misure di sicurezza energetica valgono un tetto annuo dello 0,3% e un tetto cumulato dello 0,6% nel periodo 2026-2028.
Il punto che cambia la lettura politica è questo: l'energia non ha ottenuto uno spazio proprio, è entrata dentro lo spazio della difesa. Gli Orientamenti lo dicono senza perifrasi: per uno Stato che abbia già previsto di usare l'1,2% o più per la difesa, «il massimale dell'1,5% può essere raggiunto prima che la flessibilità per le misure di sicurezza energetica possa essere utilizzata pienamente». Dentro la clausola di salvaguardia, energia e difesa pescano dallo stesso secchio.
L'Italia aveva chiesto, il 10 settembre, lo 0,6% per l'energia — il massimo disponibile — e lo 0,9% per la difesa. Sommati fanno l'1,5% esatto: la richiesta italiana coincideva al decimale con il tetto regolamentare, cioè era la richiesta massima consentita. Il DPFP ne usa l'1,2%. La differenza fra la clausola di salvaguardia richiesta e quella utilizzata, 0,3 punti di Pil, vale sette-otto miliardi, ed è caduta tutta sulla difesa. Lo conferma il ministro competente: «Per il 2028 per ora è stato previsto un aumento di un ulteriore 0,3 al posto dell'iniziale 0,6», ha dichiarato Guido Crosetto, aggiungendo di comprendere le ragioni della scelta, «dovuta al periodo economico, all'inflazione, alla tempesta in atto sui titoli sovrani». L'energia ha incassato il cento per cento della propria richiesta, la difesa due terzi. E non per una bocciatura di Bruxelles: per una scelta prudenziale di Roma.
La clausola di salvaguardia si paga tutta nel 2029
C'è un ultimo elemento, ed è quello che rende il 2029 l'anno più interessante di un documento che parla del 2027. L'articolo 6 della legge 243 del 2012 — la norma in attuazione della quale il ministro Giancarlo Giorgetti ha illustrato la Relazione al Parlamento — non consente di autorizzare uno scostamento e basta. Impone al governo di indicarne misura e durata, di stabilirne le finalità e di definire il piano di rientro, che si attua «a decorrere dall'esercizio successivo a quelli per i quali è autorizzato lo scostamento».
Lo scostamento coperto dalla clausola di salvaguardia riguarda il 2027 e il 2028. Il piano di rientro, quindi, parte dal 2029. Ed è precisamente l'anno in cui, nelle tabelle del DPFP, le due righe tornano a coincidere sul 2,3%: la clausola di salvaguardia smette di contribuire e il deficit deve scendere dal 3,2% al 2,3%. È una correzione da 0,9 punti di Pil in un solo esercizio, contro i 0,2 punti che separano il 2027 dal 2028. Tutta la disciplina del triennio è concentrata nell'anno in cui la clausola di salvaguardia non vale più nulla, che è anche il primo della prossima legislatura.
Gli Orientamenti europei avevano messo in guardia proprio su questo, e con parole che sembrano scritte per il caso italiano: la flessibilità «comporterà in pratica ulteriori aggiustamenti di bilancio in un piano successivo», considerazione «particolarmente importante per gli Stati membri attualmente valutati ad alto rischio relativamente alla sostenibilità di bilancio». Inoltre — ed è il passaggio che ridimensiona davvero la cifra dei 29 miliardi — «la flessibilità sarà concessa sulla base dei dati ex post», misurata anno per anno attraverso un «conto di controllo ampliato» che verifica quali spese fossero effettivamente ammissibili. La clausola di salvaguardia non autorizza un importo: ne rimborsa uno, dopo, se le misure superano l'esame.
Cosa succede adesso
Il calendario delle prossime tre settimane è stretto e l'ordine dei passaggi conta. La clausola di salvaguardia, ricordano gli Orientamenti, «dovrà essere approvata dal Consiglio su raccomandazione della Commissione» ai sensi dell'articolo 26 del regolamento (UE) 2024/1263: l'adozione «potrebbe aver luogo nella sessione ECOFIN di ottobre». Lo stesso Giorgetti, il 5 agosto, aveva descritto la sequenza in quest'ordine — prima il via libera europeo, poi lo scostamento. Il governo ha approvato la Relazione il 2 ottobre, cioè prima dell'Ecofin; il voto parlamentare, però, arriva dopo.
Perché il passaggio decisivo è quello: il 13 ottobre alle 9.30 l'Aula della Camera esamina il Documento votando le relative risoluzioni, e dovrà pronunciarsi sulla Relazione relativa allo scostamento. L'articolo 6 della legge 243/2012 chiede per quella delibera la maggioranza assoluta dei componenti, non la maggioranza semplice: è la soglia più alta che il Parlamento italiano affronti in materia di bilancio. Restano aperti tre fascicoli. Il primo è l'esito dell'Ecofin: se il Consiglio limasse la clausola di salvaguardia richiesta da Roma, il 3,4% del 2027 andrebbe riscritto. Il secondo è l'Ufficio parlamentare di bilancio, che il 22 settembre ha trasmesso al MEF i propri rilievi sul quadro macroeconomico tendenziale provvisorio e la cui lettera di validazione sul quadro programmatico, un anno fa, arrivò due giorni dopo il Consiglio dei ministri. Il terzo è il negoziato più ampio sulla flessibilità contabile che Roma ha aperto con la lettera congiunta di Meloni e Babis a von der Leyen: una richiesta che si aggiunge a una clausola di salvaguardia già formalizzata venti giorni prima, e che la Commissione ha accolto ricordando di avere «già dato più flessibilità agli Stati membri».
Il 2 ottobre il governo ha scritto nero su bianco quanto costa il biennio che verrà. Quanto costi il 2029 è scritto nello stesso documento, soltanto una riga più sotto.
